Ankestyrelsens principafgørelse 20-16

Ankestyrelsen har i møde truffet afgørelse i jeres sag om klage over Socialtilsynets afgørelse truffet den 24. november 2014.

Resultatet er

•

I har ikke ret til godkendelse af 16 pladser til fleksibel anvendelse efter servicelovens §§ 66, 107 og 108.

Det betyder, at vi er enige i socialtilsynets afgørelse, som vi stadfæster.

Vi finder dog grundlag for at komme med bemærkninger til socialtilsynets sagsbehandling. Se nærmere i afsnit om bemærkninger til socialtilsynets sagsbehandling.

Der var enighed på mødet.

Vi beklager den lange sagsbehandlingstid, som skyldes principielle overvejelser.

Begrundelsen for afgørelsen

Ankestyrelsen finder ikke grundlag for at tilsidesætte socialtilsynets vurdering af, at fleksible pladser i botilbuddet N efter serviceloven §§ 66, 107 og 108 samlet set ikke opfylder betingelserne for at blive godkendt.

Det følger af sagens oplysninger, at I søger om godkendelse af 16 pladser i botilbuddet efter servicelovens §§ 66, 107 og 108. Der søges om godkendelse af, at pladserne kan anvendes fleksibelt. Det fremgår af jeres klage, at botilbuddet skal være et målrettet tilbud til borgere med multible funktionsnedsættelser i alderen 16 til 28 år. Formålet er at skabe et særligt ungdomsmiljø.

Vi bemærker indledningsvist, at et botilbud efter vores opfattelse kan godkendes med flere juridiske grundlag. Vi finder også, at det efter en konkret vurdering kan godkendes, at pladserne anvendes fleksibelt. Det kan dog kun godkendes, hvis tilbuddet samlet set har den fornødne kvalitet.

Vi lægger herved vægt på, at det afgørende for, om et tilbud skal godkendes, er, om tilbuddet efter en samlet vurdering har den fornødne kvalitet. Tilbuddets kvalitet vurderes inden for en række temaer, som er gengivet i socialtilsynslovens § 6, stk. 2. Juridisk ses der således ikke at være noget til hinder for at godkende et tilbud med flere juridiske grundlag og fleksibel anvendelse af pladserne.

Det følger også af § 4, i bekendtgørelse om Tilbudsportalen, at hvis et tilbud er sammensat af flere af de typer af tilbud, som er nævnt i § 3, skal dette forhold registreres på Tilbudsportalen.

Derudover henviser vi til vejledning om socialtilsyn. Det fremgår af pkt. 24, at et tilbud kan have flere juridiske grundlag. Der kan ifølge vejledningen eksempelvis være tale om et døgntilbud til stofmisbrugere, som modtager både unge under 18 år og voksne, og som derfor både er et opholdssted efter servicelovens § 66, stk. 1, nr. 5, og et midlertidigt botilbud efter servicelovens § 107. Godkendelse af et sådan tilbud vil omfatte begge hjemmelsgrundlag. Videre fremgår det af pkt. 86, at hvis tilbuddet er godkendt med flere juridiske grundlag, jf. punkt 24 kan socialtilsynet, hvis det findes fagligt forsvarligt, godkende, at det samlede antal pladser anvendes fleksibelt.

Vi er dog enige med socialtilsynet i, at pladserne i botilbuddet, der ønskes godkendt efter servicelovens §§ 66, 107 og 108 til en målgruppe i alderen 16-28 år, og til fleksibel anvendelse, ikke kan godkendes.

Vi lægger ved afgørelsen vægt på, at botilbud efter servicelovens § 108 er længerevarende botilbud til personer, som på grund af betydelig og varigt nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne har behov for omfattende hjælp. Der ses ikke at være hjemmel til at aldersbegrænse et tilbud efter servicelovens § 108.

Det betyder, at en borger, der bor i et sådant tilbud ikke kan flyttes til et andet botilbud, medmindre den pågældende selv giver samtykke hertil eller reglerne i servicelovens § 129 om flytning uden samtykke er

opfyldt.

Hvis en person skal optages i et botilbud, kan flytningen, hvis vedkommende modsætter sig flytning eller mangler evnen til at give informeret samtykke, som udgangspunkt kun ske, hvis statsforvaltningen træffer afgørelse herom efter indstilling fra kommunen. Det er i så fald en betingelse for flytning, at det er absolut påkrævet for, at den pågældende kan få den nødvendige hjælp, hjælpen ikke kan gennemføres i personens hidtidige bolig, den pågældende ikke kan overskue konsekvenserne af sine handlinger, den pågældende udsætter sig selv for at lide væsentlig personskade, og det er uforsvarligt ikke at sørge for flytning. Vi henviser til servicelovens § 129, stk. 1.

Vi henviser også til pkt. 113 i vejledning om botilbud m.v. til voksne efter reglerne i almenboligloven, serviceloven og friplejeboligloven, hvoraf det fremgår, at betingelserne i servicelovens § 129 om flytning af en borger uden samtykke skal være opfyldt for, at kommunalbestyrelsen vil kunne træffe afgørelse om flytning af den enkelte borger i de situationer, hvor der ikke er tale om en generel beslutning for botilbuddet om nedlæggelse eller reorganisering.

Da målgruppen ifølge det oplyste er borgere med en udviklingsalder på mellem ½ og 5 år kan det ikke udelukkes, at beboerne ikke selv er i stand til at give samtykke til en flytning. I så fald skal en flytning til et andet botilbud altså ske efter reglerne i servicelovens § 129.

Vi er derfor enige med socialtilsynet i, at der ikke kan fastsættes en aldersgrænse for et tilbud efter servicelovens § 108. Det betyder, at en borger, der er ældre end 28 år, ikke kan flyttes til et andet botilbud, medmindre betingelserne i servicelovens § 129 er opfyldt. Det er derfor ikke muligt med den ansøgte konstruktion at skabe et ungdomstilbud, der er forbeholdt unge mellem 16 og 28 år. Vi bemærker, at det forhold, at en beboer bliver ældre end 28 år, efter vores opfattelse ikke er ensbetydende med, at den pågældende ikke længere vil kunne få den nødvendige hjælp i botilbuddet.

Vi er opmærksomme på jeres oplysninger om, at beboere, der fylder 29 år, vil blive tilbudt en plads på botilbuddet X, og at man vil forsøge at motivere den pågældende til at flytte. Henset til ovenstående finder vi dog ikke, at det kan ændre på afgørelsen. Vi bemærker i øvrigt, at det ikke er givet, at en borger, der bor i et tilbud efter servicelovens § 108 kan anvises en bolig efter almenboliglovens § 105 om almene ældreboliger i stedet for. Vi henviser til vores principafgørelse 72-14, hvoraf det fremgår, at en borger med nedsat funktionsevne i så betydelig grad, at det ikke kunne forenes med et botilbud omfattet af lejelovens regler, ikke kunne anvises et botilbud efter almenboliglovens § 105 om almene ældreboliger. Da pladserne i botilbuddet X ifølge det oplyste er oprettet efter almenboliglovens § 105, er det altså ikke sikkert, at beboerne vil kunne anvises en sådan plads.

Vi er også opmærksomme på jeres bemærkninger om, at det først er om 10 år der vil være beboere ældre end 28 år. På det tidspunkt vil en mulig løsning efter jeres opfattelse være at ændre tilbuddets godkendelse. Da det efter vores opfattelse ikke er muligt på nuværende tidspunkt at sige, om tilbuddet på det tidspunkt vil kunne omlægges, og af hensyn til de borgere, der vil komme til at bo i tilbuddet, finder vi ikke, at det kan føre til et andet resultat.

Vi er også enige med socialtilsynet i, at I ikke på tilstrækkelig vis har forholdt jer til, hvordan det sikres, at de forskellige målgruppers behov imødekommes.

Vi lægger herved særlig vægt på, at botilbuddet N vil komme til at omfatte både børn og voksne, og at der som nævnt ovenfor med tiden vil kunne komme et stort aldersspænd mellem beboerne.

Derudover lægger vi vægt på, at der ifølge det oplyste ikke er adskillelse mellem de forskellige boligtyper, og at nye beboere vil få anvist den bolig, der er ledig. Det vil således betyde, at børn og voksne vil skulle bo side om side.

I sådant et tilfælde må der efter vores opfattelse stilles særlige krav om, at tilbuddet kan redegøre for, hvordan de forskellige målgruppers behov imødekommes, og hvordan det sikres, at sammenblandingen af unge og voksne ikke får uhensigtsmæssige følger.

Vi henviser i den forbindelse også til, at det ifølge kvalitetsmodellens tema om målgruppe, metoder og resultater er afgørende for kvaliteten i tilbuddet, at der er et klart formål med indsatsen, og at tilbuddets metode medvirker til at sikre borgernes trivsel og resulterer i den ønskede udvikling for borgerne. Det er derfor væsentligt, at tilbuddet kan redegøre for dets målsætning, målgruppe og metoder.

Vi er derfor enige med socialtilsynet i, at I ikke på tilstrækkelig vis har redegjort for, hvordan tilbuddet vil dække de forskellige målgruppers behov i samme afdeling, og hvordan der skabes et ungdomsmiljø.

Vi er opmærksomme på jeres oplysninger om, at der vil være medarbejdere, der har erfaring med at arbejde med unge, og at et antal medarbejdere er uddannet seksualvejledere. Vi er også opmærksomme på jeres oplysninger om, at der er udarbejdet klare retningslinjer for magtanvendelse. Dette kan dog efter vores opfattelse ikke ændre på afgørelsen. Vi lægger i den forbindelse særlig vægt på, at I ikke konkret har forholdt jer til, at tilbuddet (på sigt) må antages at ville få en blandet beboersammensætning af unge og ældre. Vi henviser i øvrigt til begrundelsen ovenfor.

Det følger af socialtilsynslovens § 5, stk. 1, at socialtilsynet træffer afgørelse om godkendelse som generelt egnet af sociale tilbud m.v., jf. lovens § 4, på baggrund af en vurdering af, om tilbuddet samlet set opfylder betingelserne for godkendelse, jf. lovens §§ 6 og 12-18.

Videre følger det af socialtilsynslovens § 6, stk. 1, at det er en betingelse for godkendelse af sociale tilbud, at tilbuddet efter en samlet vurdering har den fornødne kvalitet. Ifølge § 6, stk. 2, vurderes tilbuddenes kvalitet indenfor en række nærmere angivne temaer.

Derudover følger det af § 5, stk. 1, i bekendtgørelse om socialtilsyn, at socialtilsynet skal foretage en samlet faglig vurdering af tilbuddenes faglige kvalitet og økonomiske bæredygtighed i forbindelse med godkendelse og tilsyn. For at understøtte den faglige vurdering skal socialtilsynet benytte en kvalitetsmodel, der omfatter kvalitetskriterier og indikatorer for hvert af de overordnede kvalitetstemaer.

Vi finder på den baggrund, at godkendelse af fleksible pladser i botilbuddet N efter serviceloven §§ 66, 107 og 108 samlet set ikke opfylder betingelserne for at blive godkendt.

Vi bemærker, at vores afgørelse er endelig, og den kan derfor ikke indbringes for anden administrativ myndighed.

Bemærkninger til socialtilsynets sagsbehandling

Det fremgår af sagens oplysninger og af Tilbudsportalen, at botilbuddet N er en afdeling under tilbuddet C.

Når der er tale om et tilbud med flere afdelinger, er det det samlede tilbud, der skal opfylde de krav, der følger af socialtilsynsloven. Hvis forholdene på en afdeling ikke opfylder kravene til godkendelse, vil det betyde, at det samlede tilbud ikke kan godkendes. Driftsherren skal dog gives mulighed for at rette op på forholdene i den pågældende afdeling eller alternativt lukke den, før det får konsekvenser for godkendelsen af det samlede tilbud. Vi henviser til lovbemærkningerne til § 4.

Socialtilsynet kunne derfor ikke træffe afgørelse om afslag på godkendelse af afdelingen uden samtidig at forholde sig til/vejlede om, hvilke konsekvenser den manglede godkendelse kunne have for det samlede tilbud. Socialtilsynet kunne heller ikke efterfølgende træffe afgørelse om at godkende botilbuddet N efter servicelovens § 108 uden samtidig at forholde sig til, om det samlede tilbud kunne godkendes.

Vi har dog noteret os, at det fremgår af Tilbudsportalen, at det samlede tilbud er godkendt. Ovennævnte får derfor ikke betydning for resultatet.

Endelig gør vi socialtilsynet opmærksomme på, at der ved genvurderinger skal benyttes et ankeskema med de informationer og den opstilling, som fremgår af bilag 1 til bekendtgørelse om retssikkerhed og administration på det sociale område. Vi henviser til bekendtgørelsens §§ 12 og 13. Socialtilsynet har genvurderet sagen, forinden klagen blev sendt til Ankestyrelsen, men har dog ikke brugt det foreskrevne skema. Brugen af skemaet har alene karakter af en ordensforskrift, så det får ingen betydning for afgørelsens resultat.