Forslag til Lov om indhentning af tilbud i bygge- og anlægssektoren § 18

Loven

gælder ikke for Færøerne og Grønland.

Bemærkninger til lovforslaget

Almindelige bemærkninger

1. Indledning

Lovforslaget er en uændret genfremsættelse af L 150,

fremsat den 15. december 2004, Folketingstidende tillæg A, 4454.

Tilbudsloven erstattede licitationsloven i september 2001

og omfatter offentligt samt offentligt støttet byggeri under tærskelværdien

for

anvendelsen af EU-direktivet, pr. 1. januar 2005 ca. 5,9 mio. euro. Det

offentlige/offentligt støttede byggeri udgør iflg. Erhvervs- og

Byggestyrelsens

skøn 20-25 % af det samlede byggeri i Danmark.

Effektiv konkurrence er en nødvendig forudsætning for et

bedre/billigere byggeri. Tilbudsloven har til formål at bidrage til et

effektivt byggeri ved at fremme konkurrencen om offentlige eller offentligt

støttede bygge- og anlægskontrakter, der ikke er omfattet af

EU-udbudsdirektiverne, og at åbne markedet for nye virksomheder, herunder at

sikre fairness og ligebehandling. Samtidig skal gennemsigtige rammer for

processen

bidrage til, at man undgår ressourcespild hos især tilbudsgiverne.

For at undgå et unødigt træk på tilbudsgivernes ressourcer

blev det i forbindelse med Konkurrenceevnepakken i 2002 fastsat i

tilbudsbekendtgørelsen, bekendtgørelse nr. 595 af 9. juli 2002, at der højst

kan indhentes 4 underhåndsbud. Dette loft gælder også for private hoved-

eller

totalentreprenører ved offentligt og offentligt støttet byggeri. Samtidig

blev

disse entreprenørers tilbudsindhentning dog i vid udstrækning dereguleret. I

dag er disse entreprenører således ikke underlagt beløbsgrænsen på 2 mio. kr.

ekskl. moms for indhentning af underhåndsbud.

GfK-undersøgelsen

Økonomi- og erhvervsministeren igangsatte september 2003 en

undersøgelse af, hvordan tilbudsloven har virket i forbindelse med offentligt

og offentligt støttet byggeri og hvordan dereguleringen (ophævelsen af

licitationsloven) har påvirket privat byggeri.

Undersøgelsen blev foretaget af analyseinstituttet GfK og

findes på Konkurrencestyrelsens hjemmeside www.ks.dk/publikationer.

Offentligt og offentligt støttet byggeri

Samlet tyder GfK-undersøgelsen på, at de nye regler for

forhandling og for underhåndsbud i forbindelse med offentligt og offentligt

støttet byggeri har skærpet konkurrencen. Den øgede konkurrence om opgaverne

medfører imidlertid, at tilbudsgiverne bruger flere ressourcer på at afgive

tilbud end under licitationsloven. Dette gælder både i forbindelse med

licitationer, hvor der forhandles, og underhåndsbud.

Vedståelsesfristen

i

loven har ikke virket uniformerende. En vedståelsesfrist indebærer, at

tilbudsgivere må holde ressourcer i beredskab i den periode, som påregnes at

medgå til at finde det bedste bud. Lavere vedståelsesfrister end den i loven

nævnte frist på 40 dage bruges også af den offentlige sektor. I den

offentlige

sektor bruger dog forholdsmæssigt flere udbydere en længere vedståelsesfrist

end 40 dage end i den private sektor.

Ifølge undersøgelsen er det opfattelsen på

tilbudsgiversiden, at forbigåede tilbudsgivere ikke får tilstrækkelig

begrundelse

for udbyderens valg. Behovet for en fyldestgørende begrundelse er blevet

større, fordi der i den offentlige sektor i stigende omfang bruges

kvalitetskonkurrencer, hvor der kan forhandles om de indkomne tilbud. Ved

priskonkurrencer er det lettere for tilbudsgivere at kontrollere, at opgaven

går til den tilbudsgiver, der har afgivet det bedste bud: Prisen, der er det

eneste konkurrenceparameter, bliver læst op, og der kan kun forhandles med

den

lavestbydende.

Det kan endvidere svække gennemsigtigheden i forbindelse

med kvalitetskonkurrencer, hvis udbyderen ikke klart på forhånd i

udbudsmaterialet melder ud, hvorledes underkriterierne vil blive anvendt.

Privat erhvervsbyggeri

Det fremgår af GfK-undersøgelsen, at dereguleringen af

privat byggeri – og derved bl.a. bortfaldet af loftet på underhåndsbud

og

begrænsningerne i adgangen til at forhandle med flere - ikke har ført til et

unødigt træk på tilbudsgivernes ressourcer. Der indhentes således færre

underhåndsbud i den private sektor end i den offentlige sektor. Det kan hænge

sammen med, at en professionel bygherre ikke kan være interesseret i at

indhente flere tilbud end nødvendigt for at teste markedet. I modsat fald kan

det blive vanskeligt at tiltrække de gode tilbud ved efterfølgende udbud.

At private bygherrer indhenter underhåndsbud på opgaver,

som offentlige og offentligt støttede bygherrer skal sende i licitation,

medfører ikke et øget ressourcetræk på tilbudsgiverne. Private bygherrer

bærer

selv den økonomiske risiko ved en svag konkurrence og har derfor det fornødne

incitament til at vurdere, hvornår der er behov for at organisere konkurrence

i

form af licitationer frem for blot at indhente underhåndsbud.

Det fremgå endvidere af undersøgelsen, at priskonkurrencer

anvendes langt hyppigere i den private sektor end i den offentlige sektor.

Også

i den private sektor forhandles

der

mere end under licitationsloven (hvor der kun kunne forhandles med den

laveste

pris).

2. Lovforslagets indhold

Nærværende lovforslag opretholder grundlæggende balancen

mellem udbydersiden og tilbudsgiversiden og bevarer en effektiv konkurrence.

Formålet med forslaget er først og fremmest at mindske

ressourceforbruget og lette de administrative byrder i forbindelse med

indhentning af tilbud, især på tilbudsgiversiden men også på udbydersiden, at

øge gennemsigtigheden omkring tildelingen af ordren og forenkle regelsættet.

2.1. Lovens anvendelsesområde

Loven gælder for offentlige og offentligt støttede bygge-

og anlægskontrakter.

Privat byggeri foreslås ikke inddraget under tilbudsloven.

Private virksomheder er generelt ikke omfattet af udbudsreglerne, hverken i

andre brancher eller i andre lande. Og GfK-undersøgelsen viser som nævnt, at

der ikke er problemer i det private byggeri, som samfundsøkonomisk kan

begrunde

regulering. I øvrigt anvender mange private bygherrer ifølge

GfK-undersøgelsen

efter eget valg tilbudsloven. Det er regeringens formodning, at den private

sektor også fremover vil lade sig inspirere af tilbudslovens regler, når de

indgår bygge- og anlægskontrakter, og regeringen vil gerne tilskynde til, at

det sker, ved at udarbejde en vejledning om private bygherrers muligheder for

at anvende tilbudslovens regelsæt.

Hvis aktørerne respekterer de konkurrenceretlige

principper, vil markedet effektivisere byggeriet. I den forbindelse bemærkes,

at en regulering af tilbudsindhentning som i tilbudsloven alene forpligter

de,

der

indhenter

tilbud. De, der afgiver

tilbud, er ikke pligtsubjekter i loven.

2.2. Forhandlingsadgangen ved kvalitetskonkurrencer

Ressourceforbruget i forbindelse med tilbudsindhentning vil

blive nedsat ved at sætte et loft på, hvor mange der kan forhandles med i

forbindelse med en licitation, hvor tildelingskriteriet er det økonomisk mest

fordelagtige bud. Det foreslås således, at der kun kan forhandles med 3

tilbudsgivere

eller derunder, og at de ikke-inviterede tilbudsgivere frigøres fra deres

tilbud, så snart forhandlingspartnerne er valgt, uanset hvilken

vedståelsesfrist der i øvrigt måtte gælde for udbudet. Et loft vil styrke

konkurrencen i forbindelse med selve licitationen, fordi tilbudsgiverne kun

vil

blive inviteret til forhandlinger, hvis deres bud er mellem de 3 bedste

– i dag

får alle forskriftsmæssige tilbudsgivere mulighed for at revidere deres

tilbud,

hvis der indledes forhandlinger. Et antal på 3 forhandlingspartnere vil

endvidere være tilstrækkeligt til at sikre effektiv konkurrence. Den skærpede

konkurrence på licitationstidspunktet vil opveje den teoretiske

konkurrencebegrænsning,

som følger af, at bygherren fremover »kun« har de 3 (bedste) bud at forhandle

med. Herudover vil det reducere ressourceforbruget, at de tilbudsgivere, der

ikke inviteres til forhandlinger, automatisk frigøres fra deres tilbud og

altså

ikke skal holde ressourcer i beredskab, indtil ordren er endeligt tildelt.

Også udbyderne kan spare ressourcer, fordi de fremover ikke

skal forhandle med alle forskriftsmæssige tilbudsgivere, således som de skal

i

dag.

2.3. Reglerne for underhåndsbud

Reglerne for indhentning af underhåndsbud foreslås ændret.

Hvis offentlige og offentligt støttede udbydere ønsker at indhente et 4.

underhåndsbud, skal dette komme fra en tilbudsgiver, der ikke kommer fra

lokalområdet.

Dette indebærer dels en mere effektiv konkurrence, dels at det 4.

underhåndsbud

typisk kun indhentes, hvis udbyder anser det for nødvendigt af hensyn til

konkurrencen om den konkrete opgave.

Hvis udbyderen vil forbeholde sig retten til at indhente et

4. bud, skal dette oplyses på forhånd.

Der sker endvidere den ændring, at tærsklen for indhentning

af underhåndsbud hæves fra de nugældende 2 mio. kr. til 3 mio. kr. Dette kan

spare ressourcer på begge sider. Udbydere skal ikke udarbejde et detaljeret

udbudsgrundlag. Også tilbudsgivere kan spare ressourcer, fordi der ikke vil

blive indhentet mere end højst 4 underhåndsbud, jf. ovf., medens

udgangspunktet

i forbindelse med en begrænset licitation er, at der indbydes mindst 5

tilbudsgivere.

Ved fastsættelsen af den nye tærskel er der taget hensyn

til, at reglen vil gælde i forhold til en meget uhomogen gruppe af udbydere,

med meget forskellige erfaringer i at teste opgaver på et marked, og at det

kan

ved byggeri for mindre erfarne bygherrer give større sikkerhed for, at

konkurrencen er effektiv, at udbudet afholdes i form af en licitation i

overensstemmelse med et klart defineret udbudsgrundlag.

Beløbsgrænsen vil heller ikke fremover gælde i forhold til

private hovedentreprenører ved offentligt og offentligt støttet byggeri,

selvom

denne gruppe i øvrigt er omfattet af loven, jf. forslaget til